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查阅字典，“主导”一词有两层意思:一曰居主要地位并引导事物向一定方向发展;二曰起主要作用的事物。说法虽有不同，意思基本相近。用来解释本文的题目，应该第二层意思比较贴切，就是说欠发达地区的旅游发展应由政府起主要作用。
政府主导和市场调节历来是一对矛盾。多少年来，不知有多少专家、学者为此事打过多少“笔墨官司”。在旅游这一经 济
领域，是坚持政府主导还是市场调节的问题，至今还争论不休。笔者认为，应该用马克思主义的发展论来看待这一问题，市场调节是旅游经济发展到一定时机的产物，对于旅游欠发达地区，既不能放弃政府主导的手段，也不能屏弃市场调节的机制，应该两者兼而有之，并坚持政府主导为主。
一、欠发达地区坚持政府主导的必要性
之所以叫旅游欠发达地区，就是说，在这一地区，人们的思想观念、行为举止还不能适应旅游业较快发展的需要，人们的旅游需求还没有允分的培育起来，旅游的各种要素还没有真正的完善配套和成熟，没有真正形成旅游目的地的地位。在这样的地区，旅游市场的各种要素还没有真正的建立起来，也就谈不上用市场调节的机制来促进旅游业的发展。因此，必须实行政府主导，用强有力的行政手段，推动旅游业向前发展。
一是欠发达地区人们对旅游产业的认识还有偏差，政府手段可以起到有效的引导作用，促进人们思想观念的转变。欠发达地区之所以发展速度缓慢，除了客观上的一些原因之外，主观上的观念落后、思想认识不到位是一个很主要的原因。比如，还有相当大比例的人群只是把旅游活动当作一种玩耍，一种消遣，没有当作一种经济活动，没有把它列入“正业”的范畴。因此，这部分人群不但不去参与旅游活动，不去积极地促进推动旅游事业的发展，而是泼冷水、说谅话、设障碍。又如，一些人在计算旅游业的收入时，只算几个景点的门票收入，看旅行社交的税款，看不到它对吃住行游购娱等方面的拉动作用，就认为旅游业是一个不起眼的产业，无足轻重，摆不上重要位置。凡此种种，仅靠市场的手段是解决不了的。相比之下，政府行为就要有效的多，其码有两条令人信服的理由:
首先政府掌握了强大的宣传机器，可以利用舆论的作用引导人们看清旅游业这个朝阳产业对于解决社会就业、维护社会稳定、拉动经济发展等方面的作用，从而重规旅游业，参与旅游业，共同促进旅游业的发展。其次政府行为本身就是一种很好的引导作用。由于我们党的宗旨是全心全意为人民服务，作为党领导下的人民政府，实现这一宗旨的根本途径，就是谋取最大多数人的最大利益。因而半个多世纪以来，在人民群众当中建立了崇高的威望，深得人民群众的信赖。政府对旅游产业的重视，必然引导人们把眼光投向旅游业。
二是欠发达地区市场经济还不够完全成熟，市场调控的机制在不少领域还没有建立起来，政府主导的作用显得尤为重要。特别是旅游业，它是个新兴产业，从整个国家来讲，发展的历史就哪么几十年，很多东西还处于摸索之中，还没有一套完善的运行操作和管理模式。欠发达地区的发育成度就更低。比如，市场经济是一种秩序经济，但是在目前，什么叫旅游、什么叫旅游产业、旅游产业的范畴包括哪些?就没有几个人能说清楚。很多人只把旅行社列入旅游产业范畴，除此之外就不是了。这种概念上的模糊就会导致工作上的混乱，使工作职责不清楚，有的地方没人管理，有的地方多头管理，举个例子，拿旅游景区的建设来说，要建设什么样的景区，其规模多大，市场前景如何，这应该是旅游部门的事。但实际情况却是，谁有钱谁干，谁掌握资源谁批，偏偏就没有旅游部门的事。因此，重复建设、资源浪费、可持续发展后劲不足等等问题接踵而来。这就谈不上什么秩序，甚至使旅游业裹足不前。再如，市场经济是一种法制经济，但中国目前还没有一部旅游法，全国
万旅游从业人员， 亿旅游者基本处于无法可依的状态。在这种情况下，政府的行政主导作用就显得极为重要。
三是政府的主导行为可以起到强力推动的作用，缩短旅游业发展的差距。这应该是富有中国特色的一条做法，也是在中国行之有效百试百爽的一条经验。建国之初，政府采取强力措施，推动农业、手工业和资本主义工商业的改造，缩短了从新民主义到社会主义的距离;改革开放之初，政府采取办经济特区的做法，有效推动了改革开放的进程，缩短了我国和发达国家的差距;现在各地采取强力措施招商引资，促成了强大的资金流，使社会闲散资金得到充分利用，推动着我国经济的快速发展。一些旅游发达地区的经验也无不证明了这一点。全国著名的旅游圣地桂林市，为了创造一个良好的旅游环境，强行将市内的工业企业全部搬迁。井冈山近年来旅游快速发展，特别是分年，到6月份门票收入就超过了去年全年，达到7000多万元，除了其本身的资源优势外，跟政府的政策性引导--掀起全国红色旅游热和政策性扶持--修建井冈山机场、井冈山高速公路有着相当大的关系。
二、政府主导的主要内容
政府主导不是政府包办。必竟已进入社会主义市场经 济
阶段，虽然旅游业是个后发产业，但是在许多方面也是可以通过市场的手段、经济的手段进行调节。正如本文开头所说，政府主导只是政府在事物发展的主要方面起决定作用。政府应该对旅游发展过程中有全局意义、关键作用的问题紧抓不放。在旅游发展过程中，哪些是属于这类问题?依笔者一孔之见:
1、制订好旅游发展规划。旅游规划是旅游事业发展的基本蓝图，就像建房子先要搞设计一样，它决定了房子的式样、高矮和品位。规划制订的好差，决定着事物发展的好差以及发展速度。桂林市旅游发展总体规划在全国是公认做得比较好的，所以该市的旅游发展
经 久
不衰;赣州市为了加快城市建设的步伐，大投入、大手笔制订城市发展规划，一年多时间里，房地产价格飙升，城市知名度成倍提高。所以说，旅游规划是统揽旅游发展全局的事情，也是政府抓旅游发展应该首先抓好的问题。
制订旅游规划必须把握好几个问题。一是要理清发展思路，根据当地的资源情况、发展环境、主要的客源方向等因素，找出一条符合本地实际的旅游发展的路子。二是要制订合理的发展目标，根据发展现状、发展思路、规划期限，科学规划出近期、中期、远期要达到的工作目标。三是要找出旅游发展的突破口，这一点对于旅游欠发达地区尤为重要。应该在充分认识旅游资源的基础上，认真地分析制约旅游发展的原因，找准旅游发展的突破口。四是要充分注意规划的可操作性。规划虽然不能像建筑施工图一样，告诉你每一个细节应该怎样做，它只是在比较宏观、此较抽象的层面上对旅游发展提供指导，但一定要切忌空谈理论，像旅游功能区位的划分、定位，目标市场的确定，旅游发展的主要措施，一定要规划到位。重点项目的确立，旅游功能要素的配套要规划到点。五是要切实抓好规划的实施。这是各级政府应该抓好的重点问题，规划做好了，如果不认真实施，就失去了做规划的意义。因此必须树立规划就是法的思想，规划一旦制订，就要严格按照规划去抓落实，切忌长官意志，随意更改。
2、营造好旅游发展环境。简而言之，旅游环境是游客对一个地方的整体感受，旅游发展环境是一个地方对旅游发展的 利 好
程度。在很多时候，两者是密不可分的。
环境又可分为硬环境和软环境。硬环境包括旅游景区点的建设、旅游的可进入性、旅游功能的完备性等方面。旅游景区点的建设比较明了，本文不作赘谈。旅游的可进入性指的是游客到达一个地方的方便快捷程度，实际上指的是旅游交通问题。任何一个地方旅游要发展，除了这个地方有值得可看的东西(景区点)外，首要的问题就是要解决怎么来看(交通)的问题，交通越发达，来看的人就越多。交通问题不解决，你有再好的资源，也只能是“藏在深山人不识”，或者是识而无奈，望“景”生叹。因此，政府要发展旅游，必须首先发展交通，解决好游客进得来、出得去的问题。旅游功能的完备性解决的是游客在一个地方旅游的方便舒适程度，旅游功能越完备，游客感受到的方便舒适程度就越高。旅游功能包括的要素很多，主要有吃、住、行、游、购、娱六大要素。因为旅游本身就是一种休闲方式，在旅游的过程当中，旅游者不但期待看到他向往的风景名胜，得到知识的熏陶，同时也在追求一种放松、一种享受。因此要求住的舒服、吃的可口、玩得开心、买的放心。这些指的就是旅游功能问题，作为一个旅游目的地，必须提供与旅游发展水平相适应，并且适度超前的住宿、餐饮、娱乐、购物以及交通等设施，这方面的设施提供的越完备，说明旅游功能越完善，旅游者感觉到的方便舒适程度就高，对游客的吸引力就越大。旅游功能的建设实际上是一个城市、一个旅游目的地的综合建设问题，不是哪一个企业、哪一个个体所能做得了的，必须由政府主导，政府推动。
软环境包括人的思想观念，人们对游客的友好程度以及一个地方发展旅游的政策环境。在思想观念方面，要转变旅游只是吃喝玩乐的观念，使广大的市民都认识到旅游不但是一种经济活动，而且相对工业来讲，对于保护环境，实施可持续发展大有好处，从而自觉支持旅游业的发展。有了这一观念上的转变，人们对游客的态度自然就会亲善友好。这点对游客来说是非常重要的，笔者有过一次亲身的经历。一次我自带车从泉州市出发前往南安市。出了泉州后，不知道哪条路是去南安，便向一部的士司机讨教，碰巧司机也是往哪一方向走，他二话没说就主动给我们带路。当时我们都将信将疑，一是怕他搞恶作剧，故意带错路，二是怕他敲诈要钱。直到走了十多公里，要分道了，他停下来给我们指明了方向，并没有提任何要求。这件事给我感触很深，此后我到处宣扬泉州市民文明程度高，泉州市旅游环境好，无形中成了泉州的义务宣传员。因此说，造就“人人都是旅游形象，处处都是环境”的局面，对一个地方的旅游发展有着一个不可估量的好处。同时，在政策层面上要对旅游业的发展给予更多的优惠。
3、理顺好体制。在欠发达地区，旅游业体制上的混乱是一个普遍的问题，也是制约旅游发展的一个瓶颈性问题。表现在一是旅游资源归属上的混乱。旅游资源的广泛性是旅游资源的特性之一，由于欠发达地区在法律法规上的不完善，在机制体制上的缺陷，对旅游资源不能进行有机的整合，旅游资源的归属基本上处于一种“原始归属”状态，即按资源属性划分，是林业性质的归属林业部门，是农业性质的归属农业部门，是文化遗产性质的归属文化部门，这种旅游资源归属上的过于宽泛性，必然导致旅游资源管理的无序性。二是旅游资源开发上的混乱。这和前面一乱是因果关系，由于旅游资源各有其主，也就必然各“为”其主，资源怎样开发，怎样利用也就不是哪一家能说了算了。于是无序开发、过度过发、重复建设，甚至资源的浪费、糟踏等等问题也就不可避免地冒了出来。三是旅游行政管理上的混乱。这一乱和前面两乱是连锁反应，有了前面两乱，这第三乱当属必然。按有关规定，各级旅游局是当地旅游产业的行政管理部门，但由于没有赋予具体的职权，又没有从源头上(资源)管理，这个“行政管理”只能是有其名而无其实。列举几种现象，现象一:旅游部门要到某一景点进行旅游市场秩序检查，但是这一景点属于另外部门，哪么对不起，请买票。现象二:某一旅游团队要到某一景点去游览，到达时已是铁将军把门。什么原因，这个景点是财政拨款，它只管按部就班，不管经济效益。凡此种种，都是体制不顺带来的结果。因此说，旅游事业要发展，没有建立一种良好的机制体制，也会困难重重。而这种机制体制的建立，匆需多言，肯定是政府的事。
4、培训好人才。人才是一个地方各项事业包括旅游事业发展的关键因素。而欠发达地区在人才方面的差距主要表现在两方面，一方面是在人才培养上的差距，表现在大专院校少，职业培训不完善，在职培训没有引起足够的重视等;另一方面是在人才管理上，留人用人的机制不够完善，待遇过低等，导致外地的人才不愿来，本地的人才不愿留。特别是人才流失问题，几乎是欠发达地区的一个通病，辛辛苦苦培养的一些人才，都跑到发达地区去攀高技了，这也应了一句古话:“人往高处走，水往低处流”。因此说，旅游要发展，政府一定要把旅游的人才建设问题作为一个战略问题和基础工程来抓，千方百计筑起人才聚集的高地。一要抓好教育，创立旅游方面的大专院校或专业，完善职业培训体系和在职培训机制;二要努力创造拴心留人的环境，采取提高工资、改善待遇等措施留住人才;三是创新机制，引进人才，千方百计地把外进的人才吸引进来。
5、树好形象、打造品牌。但凡人们出游，都奔一个鲜明的主题。如北京看古迹、桂林看山水、大连看城市、海南搏大海、香港好购物。这种在旅游者心中有着鲜明特征、留下深刻印象的东西，就是一个地方的旅游形象，就是一个地方的旅游品牌。只有树立起这么一种形象和品牌，旅游发展才有旗帜，才有方向。
一些地方之所以旅游发展滞后，跟没有鲜明的旅游形象不无关系。旅游活动是一种高选择性、高自由度的行为。花自己的钱，看自己想看的东西，有谁能强迫?试想，连自己都不知道有什么东西值得让人看，又怎样能吸引游客。这跟一种产品一样，知
名 度 越高，销量就越大。旅游也是一种产品，品牌形象越好，吸引的游客也就多。
旅游形象实际上是一个地方的整体形象，就象一说到井冈山人们就知道她是中国革命的摇篮，一说到南昌就是军旗升起的地方。这一特性也就决定了旅游形象的打造，决不是哪一个部门、哪一个企业能够做得了的事，它首先应该是政府的事。既然关系到旅游发展的全局，关系到一个地方的整体形象，政府就应该义不容辞，高度重视，扎实做好。
三、实施政府主导的主要措施
政府主导有着实实在在的内容，要使这些内容落到实处，还必须有有效的措施作保障。
1、要有强力的部门去推动。不是说政府主导，就是应由政府几个领导去做好，事实说明，政府工作千头万绪，领导再有能耐，也不可能包办。任何事情，都要落实到一个部门，正因为这样，各级政府才要下设许多部门。旅游工作也一样，由各级旅游行政管理部门代表政府进行管理。问题是现在大部分旅游行政管理部门从机构设置、人员配备、职能设置，都不能适应旅游发展的需要，特别是欠发达地区，在这方面更为明显。笔者作过调查，在一些欠发达地区，市、县两级旅游局都存在人员编制过少问题，有的县级旅游部门只有一、两个人。大产业，小机构，弱职能的矛盾非常尖锐。一方面，旅游事业刚刚迈步，各项工作纷呈复杂，另一方面人员实在无法摆布;一方面，旅游工作关联度强，协调面宽，另一方面，旅游部门的职能设置过窄、过弱。这就使得一些该办的事无人去办，该办好的事无
力 去
办好。因此，欠发达地区要发展旅游，就应该强化旅游行政管理部门的建设。要根据旅游事业发展的需要，合理设置其机构，相应地增加人员。因为旅游工作的业务范围涉及面非常广，很多还是跨行业、跨系统，因此在职能设置上应该赋予其综合协调部门的职权，一些地方还采取将旅游局升格为旅委或是旅游局长高配的办法强化旅游行政管理部门职权的做法值得借鉴。
2、要有一定的经费作支撑。旅游业是个投资大、回报期长的长效产业，只有大手笔的投入，才会有高额的回报。这是许多旅游发达地区的一条重要经验。因此，欠发达地区要把旅游业搞上去，要落实政府主导旅游业的各项内容，都必须有经费作为支撑。
首先，要建立政府旅游发展资金。现在，越来越多的决策者认识到，旅游事业要发展，政府必须加大投入。因为在旅游发展的诸多方面，有一些方面是非政府“埋单”的。此如说旅游规划的制订，旅游人才的培养和引进，旅游形象和品牌的打造，旅游软环境的建设等等，这些关系到旅游发展的全局性、战略性问题，除却政府，别人无法替代，政府也不应该放任，由别的什么团体或个人去做。政府投入是一种基础性、引导性的投入。政府的投入越多，吸引的社会资金也就越多。试想，描绘好了旅游发展的美好蓝图，创造好了旅游发展的良好环境，培养好了充足的人力资源，你有这么好的梧桐树，哪能没有凤凰来。政府投入，应该是一种科学的有序的投入。要在旅游规划的指导下，按照发展的需要，分项目、分步骤的投入，这就是建立政府旅游发展资金的目的所在。
其次，要引导银行把旅游发展纳入“视线范围”。现在银行的存款余额年年飙升，但是很少把旅游业纳入放贷范畴，欠发达地区这方面的情况更为突出。原因故然是多方面的，但跟银行界的观念和思路没有转变不无关系。银行的贷款主要是对企业的贷款，很多银行还没有把旅游业跟企业联系起来;再则银行考虑更多的是还贷能力问题，认为旅游企业还贷能力差，风险高。这方面赣州市作了较好偿试。从2003年起，他们以政府信誉作担保，向国家开发银行贷款1.5亿用于发展旅游业，两年多来，已收到明显效果，几个景点在建设非常困难的时候，用这笔资金度过了难关。因此，作为政府也好，银行也好，都不防把思路放开一点，政府要加强引导，银行要大胆偿试，为旅游业发展开避新的资金渠道，为银行资金谋求新的投放路子，建立起新的银、旅合作、共谋发展良好机制。
3、要相应的法规作保障。中国的社会已经进入了法制社会，但与此形成鲜明反差的是，旅游业的立法还相当薄弱，全国性的旅游法规除了为数相当有限的几个条例外，至今还没有一部综合性法律。但不要紧，可以采取地方立法来弥补。特别是欠发达地区，更要加强这方面的工作。有两个方面的意义，一方面“响鼓还需重锤敲”，你的“鼓”不响就更需要重锤。正因为不发达，才应该有强力的措施去推动，这些措施，其中就包括了法律法规措施，而且是最根本、最有效的措施;另一方面，在旅游发展的起步阶段，就把法律法规建设摆上位置，使旅游业从一开始就走上法制化发展的轨道，可以少走弯路。对资源的保护，防止乱开发、重复建设、无序管理等问题均有益处。 |
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